2019年，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上提出“推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局”；2021年，习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上明确提出，优化水资源配置体系，全面提升水安全保障能力，为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障。因此，如何促进水资源利用和区域协调发展是当前我国水利工作所面临的紧迫任务。我国幅员辽阔，人口众多，地区间自然资源禀赋和经济社会发展水平差别较大，区域协调发展从来都是一个重大挑战。目前，在我国区域发展形势总体向好的情况下，区域经济发展明显分化，发展动力极化，区域发展空间布局正在发生深刻变化。新形势下促进区域协调发展，需要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥地区比较优势，促进要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。水资源作为区域发展的重要资源要素之一，如何科学利用，至关重要。
一、我国水资源利用的现状和新要求
水是生命之源、文明之魂，是人类一切生活和生产必不可少的重要条件，是人类物质文明、精神文明、政治文明和生态文明建设的关键要素。水治则天下宁，水利历来在我国的政治和经济生活中扮演着十分重要的地位。在中华文明的历史进程中，治水始终是兴国安邦的大事。远古时代，就有“大禹治水”的传说。进入文明社会以后，水利始终是影响经济社会发展、国计民生甚至朝代更替的关键因素之一。
但我国基本水情一直是夏汛冬枯、北少南多，水资源时空分布极不均衡。我国多年来水资源总量居世界第四位，但人均水资源占有量仅为世界人均水平的四分之一，单位耕地面积水资源量约为世界平均水平的二分之一。我国南方地区面积占全国的36%，人口占54%，耕地占40%，GDP占56%，水资源量占全国的81%；北方地区面积占全国的64%，人口占46%，耕地占60%，GDP占44%，水资源量却仅占全国的19%。其中，黄河、淮河、海河流域更是我国水资源供需矛盾最为突出的地区。我国还是世界中低纬度地区降水和河川径流年内集中程度高、年际变化大的国家之一。降水量和河川径流量的60%—80%集中在汛期，特别是北方地区集中程度更高，天然来水过程与需水过程要求十分不协调，绝大多数地区需要通过工程调蓄来满足。特殊的气候以及地形地貌特征，导致我国区域间水资源条件差异显著，水旱灾害频繁，水资源开发利用任务艰巨、难度较大，一些地区水资源供需矛盾尖锐。水资源成为影响我国地区间协调发展，以及人口、资源、环境协调发展的关键因素。
新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国水资源利用取得了重大的历史性成就。经过40多年的快速发展，我国水资源利用和管理工作积极探索创新，从无到有、从有到严、从严到科学，已经基本建立了适合国情和水情的科学合理、系统综合的水资源开发、利用、节约和保护框架体系。我国水资源利用有了质的飞跃。1980年到2019年，我国万元GDP用水量和万元工业增加值用水量分别从1501立方米/万元（2019年价，下同）和644立方米/万元下降到60立方米/万元和39立方米/万元。更为可喜的是，我国在2013年达到用水总量峰值后，随后实现了用水总量的零增长，大大缓解了水资源供需矛盾和水环境压力。
进入新时代，在全面建设社会主义现代化国家和实现中华民族伟大复兴的进程中，在全面建设生态文明和美丽中国的工作中，水利工作需要全面提升水旱灾害防御能力、水资源集约节约利用能力、水资源优化配置能力、大江大河大湖生态保护治理能力，从而为全面建设社会主义现代化国家提供有力的水安全保障。水资源工作需要全面贯彻新发展理念，按照高质量发展要求，以建立水资源刚性约束制度为主线，在保障基本生态用水的前提下，推动以可用水量确定经济社会发展的布局、结构和规模，提高水资源集约节约利用水平，强化水资源保护，推进解决水资源过度开发利用问题，切实将经济活动限定在水资源承载能力范围之内，促进生态文明建设和高质量发展。
二、推进区域协调发展的水资源利用战略和任务
实施区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分，也是推动高质量发展的重点工作。我国的水资源利用需要统筹规划推进区域协调发展的战略和任务。
1.新时期推进区域协调发展的水资源利用战略
第一，坚持生态优先战略。生态优先战略是基于我国高质量发展的要求而提出的。高质量发展要求坚持质量第一、效益优先，切实转变发展方式，推动质量变革、效率变革、动力变革，使发展成果更好地惠及全体人民，不断实现人民对美好生活的向往。生态优先战略要求按照全国主体功能区规划要求，建立生态环境硬约束机制，加快构建综合治理新体系，统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全、水文化和岸线等多方面的有机联系，推进流域上中下游、江河湖库、左右岸、干支流协同治理。生态优先战略，要求把修复我国（水）生态环境摆在优先位置，树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，坚持山水林田湖草沙系统治理，以提升水生态系统质量和稳定性为核心，复苏河湖生态环境，加强河湖生态保护治理，加快地下水超采综合治理，维护河湖健康生命，实现河湖功能永续利用，实现人水和谐共生。
第二，坚持四定战略。四定战略也即坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产。四定战略是基于我国水资源短缺的水情而建立。四定战略要求把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变。
第三，坚持协调均衡战略。协调均衡战略主要是基于我国水资源时空分布特点的要求。协调均衡战略要求从生态文明建设的高度审视人口、经济和社会发展与水资源的关系，根据不同区域的水资源承载能力、现有开发强度和发展潜力等，统筹谋划人口分布、国土开发、经济架构、产业布局和水资源利用格局，实现水资源在空间上供给与需求相平衡，进而实现社会、经济、生态效益最大化。
2.新时期推进区域协调发展的水资源利用任务
第一，全面加强节约用水工作。节水是解决我国水问题的根本出路，是严格规定的国家意志，也是理应配合的全民行动。要贯彻新发展理念，全面落实节水优先方针，将节水贯穿经济社会发展和生态文明建设全过程，大力实施国家节水行动，推动节水制度、政策、技术、管理创新，动员全社会参与节水建设，充分发挥政府引导和市场调节作用，切实推动用水方式转变。建立和培育惜水爱水护水理念，将节约保护水资源的理念深植人心，营造全社会的节水氛围，树立绿色文明意识、生态环境意识和可持续发展意识。
第二，推进国家水网建设。国家水网是以全国江河湖泊水系为基础、输排水工程为通道、控制性调蓄工程为节点、智能化调控为手段，集水灾害防控、水资源调配、水生态保护等功能于一体的综合水网，是解决我国水资源时空分布不均，提升国家水安全保障能力的根本性措施，也是推进区域协调发展的重要保障。国家水网建设的目标是加快完善系统完备、科学合理的水资源利用基础设施体系，解决发展不平衡不充分的问题，从而推进区域协调发展。目前，我国已经规划实施的南水北调东线、中线和规划中的西线工程沟通长江、淮河、黄河、海河四大流域，初步形成了“四横三纵”的国家水网框架，但在流域防洪体系建设、水资源配置能力、河湖调蓄和生态功能等方面还需进一步完善。
第三，全面推进国家水权制度建设。国家水权制度是生态优先和“四定”原则的具体体现，也是推进节水优先方针的有效举措。要持续推进重点河湖生态流量目标确定与管理，推动已确定重点河湖生态流量目标的实施，建立河流生态用水监测预警机制和管控责任制，开展重点河湖生态流量保障评估。要继续扎实推进江河流域水量分配，加快推进江河流域水量分配工作，尽管完成跨省流域水量分配工作，进而推进省内流域水量分配工作。加快推进确定地下水管控指标。要严格取水用水管理，严格水资源论证和取水许可管理，加强规划和建设项目水资源论证，进一步发挥水资源在区域发展、相关规划和项目建设布局中的刚性约束作用；水资源超载地区要严格执行暂停新增取水许可政策要求，同时加快制订实施超载治理方案。
第四，积极应用市场机制，更好地发挥政府作用，全面提升水资源治理水平。促进区域协调发展迈向更高质量，需要发挥政府与市场“两只手”的作用，充分发挥市场作用，消除区域市场壁垒、促进要素自由流动。要充分应用产权和价格等经济激励机制和手段，推进水权交易，加快水资源费税改革和价格改革。要按照高质量发展要求，坚持节约资源和保护环境的基本国策，加快建立健全能够充分反映市场供求和水资源稀缺程度，体现水生态价值和环境损害成本的水资源和水环境价格机制。要积极稳妥地推进水权确权，培育发展水市场，开展多种形式的水权交易，促进水资源从低效益领域向高效益领域流转。
（本文选自《区域经济评论》2021年第5期，整理 文锐）
